Если не считать тех немногих ГЧП-проектов, структурированных по региональному законодательству, то до вступления в силу нового федерального закона, ГЧП можно реализовывать лишь по типам BTO, DBTOи пр., при которых объект инфраструктуры должен быть передан после создания публичному партнеру. После вступления в силу Закона о ГЧП (1 января 2016 года) можно будет структурировать те проекты ПЧП (ГЧП), включая концессии, в которых право собственности должно принадлежать частному партнеру, причем как с обязательством последующей передачи объекта публичному партнеру (BOOTи подобные), так и без такого (BOOи подобные). В последнем случае объем финансирования создания объекта публичным партнером и рыночная стоимость передаваемого им имущества в совокупности не должны превышать объем финансирования создания таких объектов частным партнером.
Российский закон о ГЧП стал результатом почти трехлетней работы, в течении которых сменилось множество редакций законопроекта, а объем итогового документа превысил объем законопроекта, принятого в первом чтении, более чем в 10 раз. Данный закон действительно имел непростую судьбу. Несмотря на то, что подготовка правового акта курировалась Министерством экономики России и Комитетом по вопросам собственности Государственной Думы (нижняя палата Парламента), а в разработке текста закона принимали участие все наиболее известные специалисты в сфере ГЧП в России, процесс согласования проекта с Министерством финансов, Федеральной антимонопольной службой и Правовым управлением при Президенте России оказался чрезвычайно тяжелым, позиции сторон значительно расходились по целому ряду ключевых вопросов, что в свою очередь может быть отчасти объяснено отсутствием у российских властей значительной экспертизы в области ГЧП. В итоге руководство страны предложило принять закон в согласованной части, а остальные положения отложить для дальнейшего согласования и внесения последующих поправок. Данные обстоятельства сказались как на концепции закона в целом, так и на его отдельных положениях, которые стали результатом сложного компромисса, причем нередко в плохом смысле этого слова.
К примеру, Закон вводит особую, отличную от других стран концепцию публично-частного партнерства. Если в традиционном, принятом во многих странах понимании термин ПЧП (ГЧП) обозначает те особые проекты публично-частного взаимодействия, в которых возврат инвестиций происходит за счет публичного партнера, в отличие от концессий, при которых возврат инвестиций осуществляется частным партнером за счет сбора платы с потребителей. В трактовке нового федерального закона под государственно-частными и муниципально-частными партнерствами понимаются проекты ПЧП, реализуемые исключительно по модели частной собственности на объект инфраструктуры, а все остальное называется концессиями, под которые подпадают как традиционные концессии, так и традиционные проекты ПЧП, основанные на публичной собственности. В целом, текстуально Закон о ГЧП 2015 г. во многом напоминает Закон о концессионных соглашениях, поэтому в российских условиях вполне можно было объединить оба закона в один, назвав его Федеральный закон “О публично-частных партнерствах в Российской Федерации”. Интересно, что изначально российские регионы, принимавшие собственные законы о ГЧП с начала 2000-х годов, понимали под государственно-частными партнерствами как концессии, так и традиционные ПЧП. Теперь к 1 июля 2016 года все региональные законы и муниципальные акты должны быть приведены в соответствие c Федеральным законом о ПЧП.
В целом, закон проработан неплохо и в пределах обозначенной выше концепции ГЧП позволяет структурировать различные проекты в сфере транспорта, здравоохранения, культуры и спорта, электроснабжения, мусоропереработки и некоторых других. При этом перечень возможных объектов PPP не только остался закрытым, но и был значительно сокращен по сравнению с Законом о концессионных соглашениях – в него не попали большинство объектов коммунальной сферы, социальное жилье, объекты социального обеспечения и др.
Среди других достоинств Закона о ГЧП, помимо, собственно, возможности приобретать объект инфраструктуры в собственность частного партнера, следует отметить возможность залога объекта ПЧП в целях финансирования проекта, отсутствие требования об обязательности типовых/примерных соглашений, утвержденных постановлениями Правительства РФ (есть в Законе о концессионных соглашениях), регулирование вопросов заключения прямых соглашений (directagreements) с финансирующими организациями. Все это в совокупности повысит bankability проектов ПЧП в России.
Среди существенных недостатков данного федерального закона, помимо урезанного спектра сфер его применения, можно обозначить очень ограниченный спектр моделей ПЧП, предусмотренных данным законом, обязанность муниципалитетов согласовывать реализацию проектов ПЧП с властями субъекта Российской Федерации, жесткие сроки заключения соглашений о ПЧП, узкий перечень случаев, когда на стороне публичного партнера могут выступать несколько публичных субъектов и некоторые другие. Механизм unsolicited proposals (частной инициативы в реализации проектов ПЧП) отражен в Законе о ГЧП также в весьма ограниченном виде, как, впрочем, и в случае с Законом о концессионных соглашениях – частный партнер не получает ни льгот в рамках конкурса за право заключения соглашения о ПЧП, ни какого-либо возмещения расходов на подготовку проекта (предложения) в случае проигрыша в конкурсе.
Несмотря на некоторые, пусть и значительные недостатки, российское экспертное сообщество в большинстве своем приветствует принятие Закона о государственно-частном партнерстве – несомненно, это большое событие для российского рынка инфраструктуры. Закон получился неплохим, он учитывает значительную часть интересов публичных и частных партнеров, желающих реализовывать инвестиционные проекты по модели частной собственности в отношении инфраструктуры.
Тем не менее, не стоит забывать, что данный закон стал результатом сложного компромисса: уже сейчас мы видим, что закон несовершенен и пройдет еще какое-то время, пока можно будет запустить по нему первый проект. Во всяком случае, не следует останавливаться на достигнутом – нужно продолжать совершенствовать как данный правовой акт, так и концессионное законодательство. Нужно оперативно закончить процесс разработки правовых актов, указанных в законе и необходимых для его полноценного использования. Также целесообразно приступить к подготовке отраслевых политик и методических руководств, более активно использовать инструменты soft law. В этом смысле целесообразно обратить внимание на те страны, которые накопили значительный опыт реализации проектов ПЧП в рамках специальных программ развития отдельных видов инфраструктуры. В частности, чрезвычайно полезен, с нашей точки зрения, оказался бы опыт Соединенного Королевства, но это, как говорится, уже совсем другая история...
| |
